У оквиру пројекта „Механизми за заштиту конкуренције у јавним набавкама у процесу приступања ЕУ” , који се финансира из средстава пројекта “Припреми се за учешће”, а који подржава Делегација Европске уније у Србији[1], Удружење „Понуђачи Србије” спровело је анализу конкуренције у поступцима јавних набавки на основу Извештаја о јавним набавкама Управе за јавне набавке и Извештаја Државне ревизорске институције о ревизији сврсисходности пословања „Обезбеђивање конкуренције у поступку централизованих јавних набавки”.

Слободно деловање конкуренције је једно од најважнијих обележја развијеног и ефикасног система јавних набавки. Разлог је тај што слободна конкуренција међу понуђачима омогућава купцу, у овом случају држави, најповољније услове набавке. Кључна начела јавних набавки, попут транспарентности и недискриминације, односно обезбеђивања једнаких услова за све учеснике у поступку, практично су у функцији остваривања ширег циља, а то је обезбеђивање пуне конкуренције у поступцима јавних набавки.

Стандард показатељ интензитета конкуренције у јавним набавкама је просечан број понуда по поступку.

Неадекватна примена законских одредби од стране актера у поступцима јавних набавки довела је до неповерења у целокупан систем јавних набавки у Србији. Да не постоји поверење у јавне набавке показују, између осталог и подаци из извештаја Управе за јавне набавке (УЈН) за прву половину 2019. године у коме можемо видети просечан број понуда за период од 2011. до 2019. године.[2]

Приказани подаци показују константан и незнатан пад просечног броја понуда по поступку, у односу на 2011. годину. У првој половини 2019. године забележен је најнижи просечан број понуда, тачније 2,2 понуде по поступку.

ТАБЕЛА 1:

[1] Пројекат: Јачање капацитета организација цивилног друштва за активно учешће у преговорима о приступању ЕУ кроз изабране радне групе Националног конвента о ЕУ” (Припреми се за учешће – П2П), који финансира Европска унија.

[2] Извор: [2] Извор: http://www.ujn.gov.rs/izvestaji/izvestaji-uprave-za-javne-nabavke/

Примера ради, у Црној Гори за 2018. годину број приспелих понуда у поступцима јавних набавки износи 3,14 а у Хрватској 2,8 понуде.

У извештају УЈН такође је приказан и просечан број понуда по врстама поступака.

Отворени поступак који се сматра најконкурентнијим и најтранспарентнијим поступком јавне набавке (у коме свако лице које има интерес да закључи уговор може поднети своју понуду), учествовао је са 94% у укупној вредности јавних набавки, у коме је било, у просеку 2,3 понуде, док је интензитет конкуренције код преговарачког поступка без објављивања позива био значајно нижи и износио је свега 1,2 понуде по поступку.

ТАБЕЛА 2:

Као једна од набавки која такође завређује пажњу је и јавна набавка мале вредности, дефинисана Законом о јавним набавкама, као набавка чија процењена вредност није већа од 5.000.000 динара, при чему ни укупна процењена вредност истоврсних набавки на годишњем нивоу није већа од 5.000.000 динара. Подаци извештаја УЈН приказују просечан број понуда у поступку јавне набавке мале вредности израчунат на основу објављених података на Порталу јавних набавки. (имајући у виду да се у кварталним извештајима наручилаца, у случају малих набавки, подаци наводе збирно) који износи 2,0.

Један од важних показатеља интензитета конкуренције у поступцима јавних набавки је учешће уговора за које је пристигла само једна понуда.

Већи број пристиглих понуда значи и већи број опција за наручиоце, што води једноставнијем остваривању једног од основних циљева јавних набавки а то је постизање највеће вредности за уложени новац.

На основу последњих података који су објављени на сајту Европске комисије[3], можемо уочити заступљеност уговора са једним понуђачем за 2018. годину у земљама чланицама које су последње приступиле Европској Унији ( 41%, у Румунији 34%, у Бугарској 32%, у Хрватској 25%). Из Графикона испод који је такође јавно доступан на сајту Европске комисије може се закључити да је у 2018. години највећа заступљеност уговора за које је пристигла само једна понуда присутна у Пољској са 52%, а најмања заступљеност за исти период у Шведској са 10%.

УЈН је у свом извештају навела да у Републици Србији за прву половину 2019. године заступљеност закључених уговора за које је пристигла само једна понуда износи 55%. Из наведеног уочљиво је да је број уговора у Србији за које је пристигла једна понуда у значајном порасту у односу на 2015. годину.

[3] Подаци са сајта Европске комисије (Single market scoreboard) за 2018. годину, https://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_en.htm

Графикон број 1:

У великом броју поступака јавних набавки присутно је прилагођавање услова у конкурсној документацији од стране јавних институција као наручиоца, тако да може учествовати само један понуђач.

Недозвољено ограничавање конкуренције међу понуђачима се, пре свега, врши неоправданом применом изузетака и преговарачког поступка или спровођењем било ког поступка јавне набавке уз повреду начела обезбеђивања конкуренције, транспарентности и једнакости понуђача. Од функционалног значаја је усмерити промене ка тој сфери, како би се остварило повећање поверења у систем и последично веће учешће понуђача, а самим тим и боље перформансе јавних набавки по основу повећане конкуренције.

Када су централизоване јавне набавке у питању, тачније учешће централизованих набавки у укупној вредности закључених уговора, према подацима Управе за јавне набавке, дошло је до повећања учешћа са 10% на 15% у односу на исти период претходне године, а у периоду од 2016. до 2018. године учешће се кретало од 15 до 18 процената.

Централизоване јавне набавке уведене су Законом о јавним набавкама 2012. године са циљем да се смање трошкови спровођења поступка и повећа економичност набавки („Службени гласник РС”, број 124/2012). С обзиром да увођење централизованих јавних набавки носи са собом ризик од нарушавања конкуренције и фаворизовања великих понуђача, законодавац је предвидео да је тело за централизоване набавке дужно да поступак јавне набавке обликује по партијама, увек када је то могуће, на начин да омогући учешће малих и средњих предузећа.

Суштина централизованих јавних набавки је у томе да тело за централизоване јавне набавке спроводи обједињене набавке добара и услуга за више наручилаца. На пример тело за централизоване набавке државних органа и организација спроводи један поступак за набавку канцеларијског материјала или горива за све државне органе, уместо да сваки орган самостално спроводи поступак у складу са својим потребама. На тај начин се могу остварити значајне уштеде код наручилаца због могућности смањења набавних цена и осталих услова куповине, услед набавке великих количина добара и услуга, што представља и погодан начин да се остваре економичније набавке. Самим тим поштује се начело економичности и ефикасности поступка јавне набавке, дефинисано чланом 9. Закона о јавним набавкама, којим је прописано да је наручилац је дужан да у поступку јавне набавке прибави добра, услуге или радове одговарајућег квалитета имајући у виду сврху, намену и вредност јавне набавке и да је наручилац дужан да обезбеди да се поступак јавне набавке спроводи и додела уговора врши у роковима и на начин прописан овим законом, са што мање трошкова везаних за поступак и извршење јавне набавке.

Користи које могу бити остварене од централизације јавних набавки:

Државна ревизорска институција је у свом извештају из 2019. године објавила да је извршила контролу дела централизованих набавки. Као субјекти ревизије изабрани су: Управа за заједничке послове републичких органа (Управа); Служба за централизоване јавне набавке и контролу набавки Града Београда; Градска управа за јавне набавке Града Крагујевца. Субјект ревизије био је и Републички фонд за здравствено осигурање, али је описан у посебном делу Извештаја због специфичности предмета јавне набавке. Циљ ревизије био је да се испита да ли се ефикаснијим спровођењем поступка централизованих јавних набавки од стране субјеката ревизије може обезбедити већа конкуренција у поступцима, односно да ли се активнијим учешћем субјеката ревизије у делу организовања послова и планирања поступка централизованих јавних набавк, истраживања тржишта, стандардизације и одабира добара/услуга које ће се набављати централизовано, дефинисања услова у конкурсној документацији, може утицати на то да већи број понуђача учествује у поступцима набавке.[4]

Анализом ДРИ утврђено је да је Управа за заједничке послове као један од субјеката ревизије, у посматраном периоду у више од половине поступака централизованих јавних набавки обликованих по партијама прибавила једну или није прибавила понуду, што је показатељ да конкуренција није обезбеђена.

Графикон број 2: Структура пристиглих понуда у поступцима ЦЈН Управе

У истом периоду Управа за заједничке послове републичких органа је, у зависности од године у само 14 од 25 одсто случајева прибавила више од две понуде а по две понуде у 24 од 34 одсто случајева. Када је прибављала само једну понуду у поступку, у већини случајева је закључивала оквирне споразуме.

То, према мишљењу ДРИ „упућује на ризик да држава не набавља добра и услуге по најповољнијим условима”.

[4] Извор: Извештај о ревизији сврсисходности пословања „Обезбеђивање конкуренције у поступку централизованих јавних набавки” број 400-1141/2019-03/27 од 12. децембра 2019. године

Структура пристиглих понуда за друга два субјекта ревизије, односно Град Београд и Град Крагујевац, приказана је на следећим графиконима.

Са приказаног графикона можемо уочити да је Град Београд у периоду од 2016. до 2018. године обезбедио конкуренцију у више од половине поступака, тј. прибављао је више од 2 понуде у поступку, као и то да је у мањем броју поступака прибављао једну понуду.

Графикон број 4: структура пристиглих понуда у поступцима ЦЈН за Град Крагујевац

Град Крагујевац за посматране три године имао је приближно учешће поступака са прибављеном једном понудом, које се кретало од 35% до 43%, такође је имао и већи број поступака са постигнутом конкуренцијом, односно са више од две понуде, чије је учешће варирало од 32% до 44%.

Београд и Крагујевац су примери градова који ефикасније спроводе поступке централизованих јавних набавки (за које спровођење представља могућност а не обавезу), и сагледавају њихове ефекте. Ревизори наводе да је Град Београд за 2017. годину приказао око 450 милиона динара уштеде, а Крагујевац око 138 милиона динара. Поред боље евиденције уштеде, ова два града су у периоду ревизије обезбедила и већу конкуренцију понуђача. Са две или више понуда у Београду је било преко 70% јавних набавки, а у Крагујевцу 55 % поступака, наводи се у извештају ДРИ.

Имајући у виду све напред наведено може се закључити да је конкуренција у поступцима јавних набавки у нашој држави и даље на незавидном нивоу и најнижа у региону.

Када говоримо о конкуренцији, не можемо да не поменемо поглавље 8. У процесу приступања ЕУ политика заштите конкуренције заузима једно од најзначајнијих места јер њено ефикасно спровођење доприноси унапређењу економије, развоју и расту броја привредних друштава, унапређењу улагања у истраживање и развој нових производа, привлачењу нових инвестиција, повећању производње и извоза. Наиме, уколико бисмо на адекватан начин спроводили политику конкуренције, не само да бисмо обезбедили унапређење економске ефикасности тржишних актера, него бисмо далеко побољшали и расподелу ресурса, што би повољно утицало на привредни раст и продуктивност актера на тржишту.

Надметање понуђача на тржишту утиче на формирање повољнијих цена, квалитетнијих и разноврснијих добара и услуга за потрошаче, али такође и на повећање производње, тј. стварање одрживих радних места. Функционална конкуренција је предуслов успешних европских интеграција, не само како бисмо испунили формалне услове већ и како би Србија могла успешно деловати као будућа држава чланица. С тога, кључни предуслов за остваривање ефикасног и недискриминаторног система јавних набавки јесте поштовање Закона о јавним набавкама, тј. успостављање одговорности и контроле у јавним набакама. Улогу у овом процесу имају сви актери: Министарство финансија, Управа за јавне набавке и Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки, затим јавне институције (као наручиоци) и привредни субјекти (као понуђачи) али и Државна ревизорска институција и правосудни органи.

Кроз овај Пројекат спроводићемо анкетирање понуђача и наручилаца које ће обухватити ослушкивање проблема на које у пракси наилазе сви учесници у поступцима јавних набавки, а који утичу на конкуренцију како бисмо у наредној фази пројекта урадили препоруке за отклањање недостатака.

Само заједничким снагама можемо унапредити систем јавних набавки.

Овај материјал објављен је уз финансијску помоћ Европске уније у оквиру пројекта „Припреми се за учешће” који заједнички спроводе Центар за европске политике, Национална алијанса за локални економски развој и Центар савремене политике кроз портал European Western Balkans. За његову садржину одговорни су искључиво “Понуђачи Србије” и она нипошто не одражава ставове Европске уније.